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¿Se alinearán las estrellas para negociar la paz con el ELN? Karen Arteaga Garzón, Gwen Burnyeat, Andrei Gómez-Suárez y Germán Otálora Gallego, miembros de ReD, argumentan que las posibilidades de una futura negociación con el ELN dependen de una solución a las tensiones geopolíticas entre Estados Unidos, Cuba, Venezuela y Colombia.
Después de un breve cese al fuego unilateral declarado por el Ejército de Liberación Nacional (ELN) en abril de 2020, el conflicto armado entre el último grupo guerrillero de Colombia y el Estado se reanudó con fuerza. Los ataques del ELN contra oleoductos y los bombardeos de las fuerzas armadas contra los campamentos del ELN no solo afectan la situación humanitaria de las poblaciones rurales más vulnerables en zonas con presencia del ELN, sino que muestra que una negociación de paz con el ELN parece cada vez más remota. Con base en reportes de prensa y conversaciones confidenciales con expertos y actores clave, este artículo argumenta que la posibilidad de una futura negociación con el ELN depende tanto de la coyuntura geopolítica regional, en particular las relaciones entre Estados Unidos, Cuba, Venezuela y Colombia, como de los desarrollos políticos al interior de cada uno de estos países.
La geopolítica alrededor del ELN
El ELN fue fundado en 1964 por un grupo de estudiantes colombianos entrenados en La Habana e inspirados por la revolución cubana, quienes adoptaron la doctrina de guerra de guerrillas del Che Guevara. A pesar que la ideología marxista-guevarista del ELN ha evolucionado a través de los años, incorporando aspectos de la teología de la liberación (representada por la figura icónica del sacerdote guerrillero Camilo Torres y, después, por los sacerdotes españoles Manuel Pérez y Domingo Laín), desde que Hugo Chávez llegó al poder en Venezuela en 1999, el ELN ha desarrollado fuertes afinidades con el chavismo y la revolución bolivariana.
Muchos colombianos ven al ELN erróneamente como “el hermano menor” de las FARC: menor en tamaño, importancia, y poder militar. Podría argumentarse que ese fue el error del gobierno Santos – creyó que, si el ELN veía que el proceso avanzaba con las FARC, se alinearía fácilmente, por ende no avanzaron las negociaciones en paralelo. No obstante, aunque los objetivos de la lucha armada del ELN y las FARC fueron similares, sus proyectos e ideologías tenían diferencias sustanciales. Es crucial entender cómo el ELN se ve a sí mismo para analizar las posibilidades de unas negociaciones de paz en el futuro. A pesar de que el Estado colombiano dio por muerto al ELN en 1970 después de la ‘Operación Anorí’, en la que se diezmaron las tropas de esa guerrilla, el ELN ha resistido las ofensivas contrainsurgentes por décadas. En la década de 1980, el ELN empezó a extorsionar grandes compañías petroleras, entre ellas las involucradas con el oleoducto Caño Limón–Coveñas, de interés estratégico para Estados Unidos; y ocupó territorios en los que había presencia de proyectos mineros y energéticos, lo que supuso una rápida expansión de esta guerrilla. Si bien la capacidad militar del ELN se debilitó a finales de los 90 y principios de los 2000 cuando grupos paramilitares atacaron algunos de los bastiones del ELN, desde que inició la implementación del Acuerdo Final del 2016 el poder y la presencia territorial del ELN han incrementado.
La frontera colombo-venezolana ha sido tradicionalmente una de las regiones clave del control territorial del ELN. Antes de que Chávez llegara al poder, los gobiernos venezolanos históricamente mantuvieron al margen de su territorio al ELN, pero Chávez hizo caso omiso de su presencia en Venezuela, lo que permitió que el ELN se consolidara como una insurgencia bolivariana binacional. Hoy, el ELN tiene presencia en 13 de los 23 estados venezolanos, controla rutas lucrativas de narcotráfico, y mantiene una lucha ideológica compartida contra lo que el ELN y el chavismo perciben como ‘imperialismo estadounidense’.
La política exterior de Trump hacia Latinoamérica, al estilo de la Guerra Fría
Desde el inicio del conflicto armado interno con las FARC, el ELN y otros grupos guerrilleros en la década de 1960, los diferentes gobiernos en Colombia han adelantado esfuerzos de guerra y paz en paralelo, influenciados en buena parte por sus relaciones internacionales, especialmente con los Estados Unidos. Durante la administración de Obama, EE.UU. jugó un rol clave en los diálogos entre el gobierno de Santos y las FARC al delegar en 2015 a Bernie Aronson como su enviado especial para las negociaciones de La Habana, y al pasar del ‘Plan Colombia’ (acuerdo bilateral firmado en 2000 para canalizar el apoyo de EE.UU. en la lucha contrainsurgente en Colombia) a ‘Paz Colombia’, un acuerdo que ofreció 450 millones de dólares en ayuda para consolidar la paz en Colombia.
El gobierno de Santos inició negociaciones de paz con el ELN en 2017, lo que coincidió con la llegada de Trump a la Casa Blanca. EE.UU. no participó en esas conversaciones. Por el contrario, Trump inició una línea de mano dura hacia Latinoamérica en general, reviviendo una política exterior al estilo de la Guerra Fría y un discurso anticomunista. Mientras que Obama restableció las relaciones diplomáticas con Cuba con el objetivo de normalizar gradualmente la relación bilateral y llevar a la isla hacia una transformación controlada del régimen, Trump deshizo esas esperanzas. Ya que la Florida es un estado clave para la reelección de Trump, y su población incluye un número considerable de cubanoamericanos de derecha y políticamente activos, al igual que una creciente diáspora venezolana que rechaza a Nicolás Maduro y al chavismo, la política exterior estadounidense hacia Latinoamérica se ha volcado cada vez más hacia posturas anticomunistas hacia Cuba y Venezuela.
El principal asesor de Trump en el Concejo de Seguridad Nacional para Asuntos del Hemisferio Occidental es Mauricio Claver-Carone, aliado cercano del Senador republicano Marco Rubio y quien Trump acaba de nominar para la dirección del Banco Interamericano del Desarollo. Claver-Carone considera a Cuba como el centro de la política de izquierda en Latinoamérica y ha abogado por una estrategia de “presión máxima” contra Venezuela. Esto se ha materializado en sanciones contra la administración de Maduro (entre ellas sanciones contra PDVSA, la empresa petrolera estatal), el apoyo al fallido golpe liderado por Juan Guaidó desde enero de 2019 y el envío de ayuda humanitaria politizada desde Colombia y Brasil que se adelantó en contra las recomendaciones de la Cruz Roja y las Naciones Unidas en febrero de 2019. La reciente imputación contra Maduro por narcotráfico y terrorismo, junto al anuncio de una recompensa de 15 millones de dólares por información que pueda llevar a su arresto —al igual que la condena contra 14 de sus colaboradores más cercanos—, son muestra de cómo se está intensificando la estrategia de Estados Unidos contra Venezuela.
Desde que se posesionó Trump, su relación con Colombia se ha concentrado casi exclusivamente en dos frentes: Venezuela y narcotráfico, temas que son afines a las narrativas dominantes del gobierno de Duque, incluso desde su campaña electoral. La paz ha sido dejada completamente de lado en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos. La agenda antinarcóticos de Trump se centra en el incremento de los cultivos de coca en Colombia, que llegaron a 154,000 hectareas en 2019. El primer funcionario del gobierno estadounidense con el que se reunió Duque en su gobierno fue el Subdirector de Política Nacional de Control de Drogas, en septiembre de 2018; mientras que en la primera reunión entre Trump y Duque, Trump presionó al nuevo presidente colombiano para que retomara el uso de glifosato para fumigar los cultivos de coca en el país, una petición en la que el gobierno de Trump ha insistido desde entonces. Recientemente, Duque manifestó su intención de implementar de nuevo una estrategia de fumigación aérea con glifosato, a pesar de los impactos sociales y ambientales que ello supone, de las limitaciones que la Corte Constitucional ha establecido para el uso de glifosato, de los conceptos de la Organización Mundial de la Salud, y a pesar de las protestas en contra de la fumigación aérea por parte de campesinos, movimientos de cocaleros y organizaciones afines al proceso de paz que abogan por la implementación del punto cuatro del acuerdo de paz de La Habana, en el que se privilegia la sustitución voluntaria sobre la erradicación forzada. En mayo de 2020, la embajada de EE.UU. en Bogotá anunció que una brigada de 800 tropas sería desplegada en Colombia para apoyar operaciones de inteligencia y antinarcóticos, una muestra más de la dirección que la política exterior de Estados Unidos hacia Colombia ha tomado.
La afinidad Duque-Trump: un obstáculo para la paz con el ELN
Las posibilidades de una negociación entre el gobierno de Duque y el ELN parecen limitadas en este momento por la retórica anticomunista y de ‘narcoterrorismo’ que comparten Duque, Trump y sus respectivas bases políticas. Durante su campaña presidencial, Duque prometió una política de mano dura contra el ELN, así como modificar sustancialmente el acuerdo de paz con las FARC. Cuando se posesionó en el cargo, en agosto de 2018, Duque anunció que haría una evaluación del progreso que del gobierno de Santos en sus negociaciones con el ELN, y dejó al equipo negociador del ELN esperando durante seis meses en La Habana. Entre agosto de 2018 y enero de 2019, el Alto Comisionado de Paz de Duque, Miguel Ceballos, trató de persuadir al ELN de forma confidencial para que accediera a las condiciones de Duque para una negociación: cesar toda actividad criminal y liberar a todos los secuestrados.
En enero de 2019, el ELN detonó un carro bomba en una Escuela de Cadetes de la Policía en Bogotá que mató a 22 cadetes. Duque levantó formalmente a las negociaciones con el ELN y solicitó a Cuba, que había actuado como garante del incipiente proceso de paz y fue aliada clave en las negociaciones entre Santos y las FARC, que entregara al equipo negociador del ELN. Igualmente solicitó una orden de arresto por parte de la Interpol contra los delegados del ELN y pidió a Cuba y Noruega, otro de los países garantes, ignorar los protocolos que la administración Santos había firmado para que los negociadores del ELN retornaran a la selva colombiana en caso de que las negociaciones fracasaran.
En mayo de 2020, el Departamento de Estado de EE.UU. incluyó a Cuba en la lista de países que no cooperan plenamente con los esfuerzos antiterroristas de los Estados Unidos, usando la presencia del ELN en Venezuela y Cuba como justificación, lo que fue celebrado por Miguel Ceballos, quien hizo énfasis en la negativa de Cuba para entregar a los negociadores del ELN. Como respuesta, el partido político FARC decidió levantarse de la Comisión de Seguimiento y Verificación de los acuerdos de paz (CSIVI) —mecanismo clave bilateral que reúne al gobierno y FARC para mantener un diálogo acerca de la implementación del acuerdo—, lo que demuestra su preocupación por las políticas de Duque y Trump frente a la sostenibilidad de la paz en Colombia; una preocupación que muchos comparten, incluyendo analistas de Rodeemos el Diálogo.
La interacción entre la política internacional y doméstica en la región
Con la llegada de Trump en los Estados Unidos, Jair Bolsonaro en Brasil e Iván Duque en Colombia, la región ha visto un viraje notable hacia la derecha. Inclusive, países como Bolivia y Ecuador se han alineado inesperadamente a la política exterior de Trump. La crisis venezolana ha debilitado la posición de Cuba en el hemisferio occidental y ha fortalecido a la derecha cubana en Miami. Maduro ha resistido hasta ahora la oposición de Guaidó, así como los intentos de EE.UU. y Colombia de desestabilizar su régimen, mantiene el control de las fuerzas armadas, y aún cuenta con un apoyo popular amplio. Sin embargo, el país está dividido entre chavistas y la oposición. Millones de venezolanos han dejado el país, aunque muchos han regresado después de encontrar condiciones difíciles en Colombia y otros países suramericanos. La ausencia de relaciones diplomáticas entre Venezuela y Colombia ha llevado a que la zona fronteriza sea tierra de nadie y sea propensa a la proliferación de actores armados no estatales.
Trump está llegando al final de su primer periodo presidencial y su campaña por la reelección ya está en pleno furor. En junio será su primer evento de campaña en Tulsa, Oklahoma, a pesar del riesgo de infecciones masivas en medio de la pandemia por COVID-19. En parte por los efectos de su manejo del coronavirus y del asesinato de George Floyd, los índices de popularidad de Trump están por debajo del 40%, por lo que deberá esforzarse para ser reelegido. Trump depende de Claver-Carone, Rubio y sus bases latinas anticomunistas, lo que implica que su discurso y política exterior al estilo de la Guerra Fría seguirán siendo piedras angulares de su campaña electoral.
En Colombia, la popularidad del Presidente Duque, quien está a mitad de su mandato, está erosionado. Su pobre manejo de la implementación del acuerdo de paz ha llevado a muchos moderados hacia la oposición, al tiempo que ha perdido el apoyo de los sectores más radicales de su coalición política por no “hacer trizas” el acuerdo. Con las protestas masivas de noviembre de 2019 la popularidad de Duque llegó a ser menor al 30%. Si bien este índice ha aumentado gracias a la percepción de que el presidente ha manejado adecuadamente la emergencia del coronavirus, su favorabilidad solo llega al 54%. El capital político de Duque depende del apoyo del expresidente y hoy senador Álvaro Uribe, cuya prioridad en la actualidad es asegurar que su partido, el Centro Democrático, mantenga el poder en las elecciones presidenciales del 2022. El apoyo reciente de Uribe al proceso de paz con el ELN se podría atribuir a estos objetivos electorales.
¿Se podrían alinear las estrellas en una coyuntura geopolítica favorable a la paz?
Las negociaciones entre el gobierno Santos y las FARC lograron un acuerdo de paz en gran parte gracias a la coyuntura geopolítica: Obama estaba en la Casa Blanca y apoyaba al proceso de paz, al igual que la Unión Europea y la ONU, mientras que Castro y Chávez ofrecieron su apoyo desde la izquierda latinoamericana y alentaron a las FARC para que negociaran la paz. Con la llegada de Trump y Bolsonaro, las muertes de Castro y Chávez, y la crisis de legitimidad del régimen de Maduro, el contexto geopolítico es sustancialmente diferente en este momento. La región parece estar dividida en polos ideológicos como en los tiempos de la Guerra Fría: por un lado están Cuba, Venezuela y el ELN en Colombia, quienes predican un socialismo del siglo XXI; por el otro, los EE UU., Colombia, Brasil y las diásporas cubanas y venezolanas de derecha, quienes se atrincheran en un neoconservadurismo cada vez más radical.
La posibilidad de una solución negociada al conflicto con el ELN depende de un cambio en esa polarización, lo cual pasa por los desarrollos políticos internos en esos cuatro países y sus relaciones exteriores durante los próximos dos años, especialmente en lo que se refiere a las elecciones presidenciales en EE.UU. y Colombia. Si Joe Biden es elegido para la Casa Blanca, es posible que éste dé un giro a la política exterior estadounidense para volver a las doctrinas de Obama, posiblemente normalizaría las relaciones comerciales y diplomáticas con Cuba, y sería más factible una solución diplomática a la crisis en Venezuela en lugar de una solución militar. Además, se podría fortalecer un apoyo bipartidista a un enfoque integral frente a la construcción de paz en Colombia, en lugar de privilegiar una estrategia puramente antinarcóticos y antiterrorista, al igual que una actitud más positiva ante unas posibles negociaciones con el ELN. Una solución diplomática a la crisis en Venezuela es fundamental si se quiere llegar a una salida negociada con el ELN. Dada la naturaleza cada vez más binacional tanto de las tropas como de las narrativas ideológicas del ELN, este conflicto solo podrá resolverse en conjunto con una solución a la situación en Venezuela.
Un gobierno de Biden tendría un impacto considerable en la administración de Duque, ya que los gobiernos colombianos han sido tradicionalmente pragmáticos y complacientes frente a la política exterior de Estados Unidos. En tal escenario, los sectores moderados de la coalición de Duque ganarían fuerza y podrían alejar al gobierno de sus facciones más radicales, para así evitar una victoria fácil de los defensores del acuerdo de paz en las elecciones presidenciales de 2022. En esas elecciones, la paz va a pasar a entenderse como la protección de las vidas de las poblaciones más vulnerables, tanto a la violencia como al COVID-19. Algunos de los asuntos clave van a ser los asesinatos de líderes sociales, la implementación del acuerdo de paz de 2016 con las FARC y la solución al conflicto armado con el ELN.
Sin embargo, si Trump es reelegido las posibilidades de paz no se cerrarían necesariamente. Una vez asegure su segundo período, Trump no tendría que preocuparse por alebrestar a sus bases políticas en Florida. Sus prioridades, usualmente impredecibles e inconsistentes ideológicamente, podrían cambiar dramáticamente. Si Trump, por ejemplo, identifica intereses económicos en Venezuela o Cuba, no es imposible que su política exterior hacia la región tome una dirección más constructiva.
En cualquier caso, la coyuntura que se avecina ofrece una ventana de oportunidad para establecer un diálogo que pueda armonizar las agendas de política exterior en la región, por lo que es importante pensar en soluciones viables a la crisis actual. En la década de 1980, el Grupo de Contadora, impulsado por Colombia, México, Panamá y Venezuela, buscó establecer un diálogo regional que diera solución a la crisis centroamericana causada por los conflictos militares en El Salvador, Nicaragua y Guatemala. Un posible camino a seguir en el actual impase geopolítico puede inspirarse en el ejemplo de Contadora, y abrir un diálogo regional entre Cuba, Colombia, Venezuela y Estados Unidos. Algunos de los actores clave en ese proceso podrían ser el Instituto de Paz de EE.UU. y el Alto Comisionado para la Paz en Colombia. Veremos si las estrellas se alinean para cerrar de una vez por todas el reciclaje de la violencia política en Colombia y sus efectos en los países vecinos.
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Karen Arteaga Garzón
Karen Arteaga Garzón es la Directora de Rodeemos el Diálogo en Colombia. Tiene una maestría en Ciencia Política de la Universidad de los Andes, ha trabajado en análisis de conflictos, participación de la sociedad civil en procesos de paz y en metodologías de diálogo.
Gwen Burnyeat
Gwen Burnyeat es Wolfson Scholar y Candidata a Doctora en Antropología en UCL, autora de Chocolate, Politics and Peace-building: An Ethnography of the Peace Community of San José de Apartadó, Colombia (Palgrave Macmillan 2018) y productora del documental etnográfico Chocolate de Paz (2016).
Andrei Gomez-Suarez
Andrei Gómez-Suárez es co-fundador de Rodeemos el Diálogo, investigador asociado en la Universidad de Bristol y el Instituto de las Américas de UCL, es autor de los libros Genocidio, Geopolítica y Redes Transnacionales (Uniandes 2018), y El Triunfo del No (Ícono 2016).
Germán Otálora Gallego
Germán Otálora Gallego es miembro de los equipos de Justicia Transicional y ELN de Rodeemos el Diálogo. Tiene una maestría en Prevención de Conflictos y Construcción de Paz de la Universidad de Durham y una maestría en Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Anteriormente fue asesor en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia (2011-2018).
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